须经过国会议决，是为了监督政府，担心它因为无关紧要之事情浪费金钱，而没有要求国会承诺租税这样的意思。国会议定岁出是“以检查浪费为其精神”。虽然租税必须由法律来规定，并且法律也须经过议会的“协赞”，但是日本的税法，不是以一年为限，而是“永久承用之法律”。只要租税法律未经废止，政府依旧可以根据这些法律征收租税。

    日本宪法确立的预算议定权的精神，是重视监督，回避分权制衡，政府不是只能根据国会的预算开支。于是为了避免政府“自由浪费”，就又有了一项制度创新，即在轻预算的同时重决算。之所以轻预算，就是不想专制政权变为共和政体，不想增强民选议会的权力。根据明治宪法，日本帝国设立会计检查院。这个相当于审计署的机构直属天皇，独立于国务大臣。会计检查院的职责之一，就是“检查国库之总决算，及各省之决算报告”。可是，即使会计检查院审计出了各部存在这样那样的问题，可帝国议会并没有权力通过不信任案让大臣下台。议员拿着会计检查院送来的报告，嚷嚷几句，也就或轻或重有点监督作用。

    也可见，伊藤博文们为了阻止日本走上类似英美的道路，可谓是机关算尽。

    中江兆民的苦笑

    1881年10月12日，明治天皇发布《关于开设国会之敕谕》，宣布“将以明治二十三年（1890年）为期，召集议员，开启国会”。

    1882年3月，伊藤博文带团去欧洲考察宪法。

    伊藤博文此行的任务很明确。出发之前，给伊藤的敕谕就附带着调研事项的纲目。对未来的日本宪法应该是什么样，岩仓具视这些当权派，大体上是倾向于效法普鲁士的宪法。所以，伊藤博文这次出国考察，也就自然把重点放在了德国。

    伊藤在欧洲逗留了13个月，其中有8个月是呆在德国和奥地利。

    考察收获颇丰。1882年8月，伊藤博文信心十足地写信告诉岩仓具视，从著名学者格奈斯特（18161895）和施泰因（18151890）那里，他已经弄明白了国家组织的基本知识，“深信巩固皇室的基础和大权不坠至为重要”。他说，日本现在的现状是，“国人只读英美法过激论者的著作，误信它们为金科玉律”，如今“已有了挽回这种局面的理论和手段”。

    在伊藤博文看来，如果在宪政问题上效法英、美、法，就是祸害日本。1882年9月11日，在给大藏卿松方正义的信里，他激烈地抨击了“改选先生”大隈重信，说大隈重信等人的举动“实在可怜”，声称“即使到1890年，制定了宪法并召开了议会，也决不会以他们所希望的国会的多寡，来决定内阁宰相的进退更迭。所谓议会政府，并不适合我日本的国情，这是不言而喻的事。”

    伊藤博文这么说，也这么做。

    1885年12月，他出任内阁总理大臣，负责起草宪法。整个制宪过程，偷偷摸摸像做贼一样。伊藤博文曾对秘密起草明治宪法草案的班子说：“这个草案制订好，到让陛下看见以前，跟谁也不能说。”

    井上毅、伊东巳代治和金子坚太郎协助伊藤博文起草宪法。据金子坚太郎的回忆，最初是在神奈川县金泽的一家菜馆里进行起草宪法的工作。有一天，菜馆失窃，伊东巳代治床上的皮箱不见了，箱子里装满了重要书籍。这下可把他们给急坏了。那时候，因为是伊藤博文受命草拟宪法，民间认为必定会弄出个德国式的宪法来，曾千方百计想把草案搞到手。不过最后发现，皮箱被扔在附近的大豆田里，箱子里的一百块钱被拿走了，书却没有丢失。有了这次有惊无险的遭遇后，他们就躲到夏岛的别墅里起草宪法去了。

    不仅起草是悄悄进行，就是枢密院审议，也是秘密进行。

    1889年2月11日

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