了枢密院，枢密院站在了贵族院的一边。天皇也采纳了贵族院的主张。此例一开，众议院的预算先议权，就完全变成只是审议的顺序在先，而对于后议的贵族院的审议权，就没有别的什么约束了。

    这样一来，由皇族、华族和敕任议员组成的贵族院，就可以牵制民选的众议院。可是万一上下两院分歧太大，预算议决不下，那该怎么办呢？这么重要的关节，自然不会为伊藤博文这些立宪者所忽视。明治宪法第七十一条，就是直接针对这个问题的。伊藤博文他们很清楚，当时欧洲各国，都没有这样的规定，包括连被伊藤博文奉为样板的普鲁士宪法，也找不到这样的条款。1862-1866年，普鲁士国会连年否决预算，而俾斯麦则把宪法扔在一边，税照收，钱照花，强硬地实行无预算的统治。可俾斯麦这样做，也落了个违宪的名声。在这件事情上，日本吸取了普鲁士的教训。正因为明治宪法有了第七十一条，政府就不会陷于被动，就像穗积八束就言，“不至违反宪法而有行政之便宜”。

    如果没有第七十一条的规定，要是议会没有通过预算，政府要么是束手无策坐等议会拨款，要么是完全无视议会预算，自己弄钱自己花。遵守宪法就没钱花，违反宪法才有钱花。两者必居其一。在向从日本取经的中国人介绍经验时，穗积八束说，有了这条规定，虽然预算每年不同，前年度的预算，不可能放在今年也完全适合，但是，日本宪法允许施行前年度预算，是一种折衷调和的办法，既可以防止政府花起钱来全无约束我行我素的毛病，又可以防止政府以预算不成立为借口而荒废政务的弊端。

    不过这还不够。毕竟，本年度的财政开支和上年度的预算，不可能完全吻合，势必有新的需要支出的地方，钱不够用怎么办呢？照穗积八束的说法，如果与前年度预算有不同的地方，可以在下次议会召开的时候，将那些不同的部分提jiāo议会，要求议会通过，而并不是必须完全拘泥于前年度的预算。换言之，就是所谓按照前年度预算施行，也并非就是不可自己解除的紧箍咒，政府什么时候都可以先花了再说。

    从这个角度来看，明治宪法并不只是普鲁士宪法的亚洲版，而是青出于蓝而胜于蓝。为了让议会无论如何都抓不到钱袋子，明治帝国的立宪者出的损招还不止于此。如果把明治宪法第七十条和第八条结合起来看，那就更见帝国议会不过是一个昂贵的政治装饰物而已。

    按照《明治宪法》第八条的规定，在议会闭会期间，“为保公共之安全，与避公共之灾害，事关紧要”，天皇“代发法律之敕令”。敕令跟法律具有同等的效力。等到下次会期的时候，该敕令提jiāo帝国议会，如果议会不承诺，由政府公布其作废。一般情况下，立法必须经过议会“协赞”这一关，而第八条的规定则是允许以敕令代替法律，给予了天皇发布紧急命令的特权。虽然议会有事后检查承诺的权力，但是并不能“追销敕令已行之事”。即使是议会不承诺，无论是什么样的敕令，都不存在事后追究责任的问题。

    而《明治宪法》第七十条规定，“为保持大局，遇有急需，而迫于内外之情形，政府不及召集帝国议会，得依敕令为财政上必要之处置”。虽然到下次会期的时候，必须提jiāo帝国议会，求其承诺，可是议会对这项临时财政的处分大权的制约，实则形同虚设。因为议会即使通不过，那也是覆水难收，用伊藤博文的话来说，就是“议会止力阻继起之行用，非追废已过之处分”。明治宪法第七十条这样规定，也是日本帝国的一项制度创新，穗积八束就说，“为各国宪法上所不可多见之例。”

    在租税和预算问题上，帝国议会对帝国政府有监督作用，但不存在分权制衡关系。穗积八束告诉中国人，依照日本宪法的精神，预算是为了估计出政府岁入岁出的一个大概来，之所以必

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