，为适应大量个体、私营及小集体企业急剧增长的金融服务需求，在城市地区陆续组建的，但它们基本上都是按股份制形式组织起来的。按照国家的政策规定，城市信用社的财务分配，遵循对集体企业的原则，而业务服务则定位于面向社会，主要为个体、私营及小集体企业提供各种融资业务，发挥国家银行难以顾及的“拾遗补缺”的作用。因此，城市信用社基本上是在股份制小商业银行的轨道上发展，并不具有合作金融组织所应具有的基本特征。

    自1996年以来，我国农村正规金融体系基本上形成了政策xìng功能、商业xìng功能和合作xìng功能相区别的三类金融机构，即分别设立了中国农业发展银行、农业银行和农村信用合作社。从形式上和一定程度的实际功能上看，已经初步形成了以农村信用社这种合作金融为基础，农业银行这种商业金融和农业发展银行这种政策金融各司其职，三者间彼此分工合作，相互配合的农村金融体系。中国农业发展银行的职能是管理国家的政策xìng贷款，业务范围较窄，在基层一般不设营业网点。中国农业银行由于商业化的利润目标驱使，其基层网点正在逐步收缩，对广大农村的业务量也在减少，工作重心转向城市和有关农业基础设施的大型项目上。其他原来在县一级设机构网点的商业银行(工行、建行)正在纷纷撤点，而新兴的股份制商业银行一般都集中在城市。这样，为农村经济提供金融服务的组织就只有农村信用合作社了。但同时我们也看到，近年来我国农村金融特别是农村信用社相对于其他领域的改革和发展以及现实的需要来说还是滞后的。一方面，是广大农民在调整经济结构、发展现代农业过程中急需资金支持，另一方面，却是农村信用社经营规模普遍偏小，资金实力不足，服务手段落后；同时，在产权关系不清晰的背景下，农信社内部经营管理问题较多，亏损严重，存在着较大的经营风险。

    在经历了长时间的摸索和徘徊之后，2003年年初召开的中央农村工作会议确定了我国农村信用社今后改革的总体要求，即“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”。这五项要求，既是对以往农信社改革经验的总结，也是对新一轮农信社改革基本轮廓的阐述和概括。从2003年下半年开始，农村信用社改革试点按东、中、西三大地区有选择地逐步展开。在试点方案细化的过程中，上述五项要求将会得到进一步的体现，其中，产权制度和管理体制改革将是两个必须牢牢把握的重点。在产权制度改革上，农信社的明晰产权将分为三类，即股份制改造、股份合作制和完善合作制。这三类不同的产权关系，基本囊括了现阶段农村信用合作社不同的发展条件，是实事求是深化改革的体现。这样避免了以往历次改革中不顾各地、各信用社的实际而实行的“一刀切”或“上档次”式的产权关系改革。在管理体制的改革上，试点方案中将农村信用社的管理责任jiāo由省级政府负责，同时由国家监管机构依法实施监管，农村信用社自我约束、自担风险。这样一方面明确了管理责任，另一方面也顾及到地方统筹发展的自主xìng。

    7．6．3政策xìng金融机构

    本书第二章第三节的金融机构概览中对政策xìng金融机构已有简要描述。政策xìng金融是在一国政府的支持和鼓励下，以国家信用为基础，严格按照国家规定的范围和对象，以优惠的存贷款利率或条件，直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊xìng资金融通行为。它的范围涵盖了一切规范的政策xìng贷款，一切带有特定政策xìng意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊xìng的资金融通行为。政策xìng金融具有三方面的特征：①政策xì

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