的权威xìng。在伊藤博文看来，议会通过的预算，不能称之为法律。依他对明治宪法第六十四条的解释，“预算不过定一年遵行之准耳，兹事体大，以付议会，非本然之法律也”。况且，“预算须以法律为凭籍，法律不以预算为变更”，一些国家视预算为法律，实在是“名实混淆沿讹从谬”。

    那为什么支出超过预算额和预算外开支，只是事后请求议会“承诺”呢？对此，伊藤博文又有一套解释。说什么之所以事后才请求议会承诺，那是因为，虽是政府不得已这么做，也必须议会监督。那为什么不规定政府的支出必须先有预算，即使是需要额外拨款，也必须由议会议决之后才行呢？按照伊藤博文的解释，大臣的职务，并不是国会指定，而是由宪法和法律指定的，因此为了履行法律上的权利和义务，“遇有要需，安得以预算不足，及预算中无正条之故，藉词废事”么？因此，政府虽然没有循规蹈矩地死守预算，进行了“不得已之开支”，但仍然是合法的。

    伊藤博文这些招数，可不是日本帝国固有的，而是吸收了别国的“政治文明”，并且在此基础上还有创新。

    徒弟比师傅还狠

    明治宪法第七十一条规定：“帝国议会预算不议定，或预算不成立者，政府照前年所度之预算施行。”为什么要这样规定呢？伊藤博文解释称：“议会预算不议定，或不成立之病，大之足以倾覆国家，小之足以痿行政。”为证所言不虚，他举了美国的例子，说是1878年，美国国会在讨论陆军预算时，迁延不决，弄得士兵三个月没有发军饷。同年，奥地利议院也发生了废弃预算之事。如果任由议会如此行事，岂不贻误军国大事？如果任由政府无视议会的议决，就像普鲁士政府在1862年至1866年所做的那样，实行无预算的统治，那也是“非常之变例，而非立宪之正途”。因此，日本从本国的实际情况出发，借鉴各国的经验，吸取各国的教训，规定如果遇到预算不议定或不成立的情况，实行前一年的预算。

    如果国会没有通过预算，就按照上一年的预算继续花，这用心良苦的一招，是伊藤博文从德国学者那里学到手的。这招叫“实施前一年预算主义”，是伊藤博文的一项“制度创新”。用帝国的宪法学家穗积八束的话来说，“此种规定为各国之所稀有，实为日本宪法之一特色”。议会即使否决了政府提出的预算建议，政府大楼照样不会因为没钱而停电。问题是，一个让政府没有实质xìng所求的议会，还有什么能量有效地制约政府呢？政府我行我素，议会又能把它怎么样？无yù则刚。既然政府并不特别地有求于议会，也就自然而然地也不会特别在乎议会。甚至连议员自己也会觉得当得没什么劲。

    伊藤博文筑起的这道阻碍国会控制钱袋子的堤防，使得议会从财权角度上失去对军政大事的发言权。日本的这种制度创新，其中一个“好处”就是，避免了政府背负“违宪”的政治恶名。在英国，财政事宜属于下院的特权，上院对于财政预算，没什么权力。可是日本不是这样。在预算问题上，于名于实，都是采取上下两院同权。明治宪法第六十五条也规定，预算应先在众议院提出。那么，这种众议院的预算先议权相对于贵族院的审议权，是一种什么关系呢？在这个问题上，还曾出现过争执。

    1892年5月，第三届帝国议会的众议院对政府提出的预算案加以修改后送jiāo贵族院。那么，贵族院是应该以这个被众议院修改过的议案为原案，还是以当初政府向众议院提出的议案为原案呢？为此，展开了争论。

    不用说，众议院是主张被自己修改过的议案对贵族院来说才是原案，而贵族院则针锋相对地坚持，对贵族院来说，只有政府最初向众议院提出的议案才是原案。

    上下两院各执一端，怎么办呢？天皇咨询

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